L’uso improprio della perequazione urbanistica: il caso del PGT di Milano

di: Roberto Camagni
EyesReg Vol.1, N. 1 – Maggio 2011.

La perequazione urbanistica: uno strumento potenzialmente benefico (a certe condizioni)

L’istituto della perequazione urbanistica – integrato nella legge urbanistica lombarda a quello della compensazione all’interno di processi ormai generalizzati di negoziazione fra pubblico e privato – costituisce uno strumento potenzialmente benefico e utile di gestione delle trasformazioni urbane. Con esso si intende riferirsi alla attribuzione di un indice lordo di edificabilità omogeneo all’interno di ampie zone di trasformazione individuate dal piano, con contestuale concentrazione dell’effettiva edificabilità su singole sub-aree e cessione gratuita di altre aree al Comune.
Gli obiettivi, e i relativi benefici, potenzialmente ricavabili dalla utilizzazione di questo istituto possono essere così sintetizzati:

– un beneficio di efficienza allocativa e di efficacia urbanistica, raggiunto attraverso un migliore disegno urbano, con concentrazione dell’edificato in alcune aree e destinazione di aree consistenti a verde e servizi;

– un beneficio di equità nel trattamento degli interessi privati, raggiunto attraverso l’indifferenza privata alle decisioni selettive di piano;

– un beneficio di carattere finanziario, poiché evita il ricorso a lunghe e costose procedure di esproprio per pubblica utilità e costose transazioni fra privati;

– un beneficio di carattere fiscale, nel senso di una supplenza alla mancata riforma della tassazione dei plusvalori della trasformazione urbana attraverso la fissazione negoziata di cessioni di aree ed extra-oneri.

Nel dibattito sulla riforma urbanistica, nazionale e delle Regioni, e nella pratica di pianificazione, la perequazione ha assunto via via, grazie all’interesse per questi benefici potenziali, la caratteristica di strumento utile e salvifico in tutte le occasioni e in tutte le sue coniugazioni. Niente di più sbagliato, naturalmente! Esistono infatti condizioni ben precise perché esso conduca effettivamente ad esiti positivi:

– che esso sia accoppiato a un disegno razionale e lungimirante di pianificazione e di disegno urbano;

– che esso sia utilizzato per realizzare un trattamento uguale e perequato di interessi uguali, di fatto e di diritto, e dunque che l’indice unico di edificabilità sia attribuito ad aree di simile valore intrinseco (in termini di qualità urbanistica e ambientale, di accessibilità), e dunque su comparti limitati e non sull’intera città. Scrivevo alcuni anni or sono, commentando la proposta dell’Istituto Nazionale di Urbanistica sulla perequazione: “allorché, nella realizzazione di un grande progetto di trasformazione su un’area centrale, si include in un medesimo comparto, e si attribuisce un medesimo indice volumetrico potenziale a un’area sub-centrale o a un’area periferica, di qualità urbanistica assai inferiore, si eguaglia artificialmente il plusvalore realizzato sulle due aree, pur in presenza di valori storici (e dunque anche di eventuali costi di acquisto) differenti. Ciò genera un vantaggio ingiustificabile per una parte, e una nuova sperequazione, fonte di nuovi arbitrî e pratiche speculative” (Camagni, 1999, p. 337);

– che esso sia utilizzato in modo trasparente nella negoziazione fra pubblico e privato sulle modalità dello scambio, o meglio del baratto, fra volumetrie di edificabilità da una parte e cessione di aree e altre monetizzazioni dall’altra. La trasparenza non deve fermarsi ai dati fisici, perché mq di superfici fondiarie o di pavimento hanno un valore assai differenziato all’interno della città, come tutti ben conoscono;

– che la negoziazione fra pubblico e privato avvenga nelle migliori condizioni di informazione e di capacità contrattuale da parte dell’organo pubblico, e dunque soprattutto attraverso la messa in competizione fra progetti differenti di sviluppo sulle aree urbanisticamente più rilevanti.

La perequazione nel PGT di Milano: tutte le condizioni violate[1]

La perequazione urbanistica così come proposta dal Comune di Milano nel nuovo Piano di Governo del Territorio, approvato nel febbraio 2011, viola tutte queste condizioni per un esito operativo favorevole.

Innanzitutto, il meccanismo di attribuzione di diritti volumetrici sul territorio comunale prevale, anzi sostituisce quasi completamente, il processo di definizione e di valutazione delle trasformazioni desiderabili e sostenibili. Al di là di un disegno di alcuni elementi strutturali della maglia del verde e delle infrastrutture, tutta l’amplissima trasformazione consentita appare totalmente priva di ogni regola morfologica (salvo nella parte storica) e funzionale. “Le destinazioni funzionali sono liberamente insediabili, senza alcuna esclusione e senza una distinzione e un rapporto percentuale predefinito” (PdR, art. 5.1); il passaggio dall’una all’altra delle destinazioni funzionali con opere e senza opere edilizie è sempre ammesso” (PdR, art. 5.2); quanto alla disciplina degli interventi edilizi ammessi nelle diverse tipologie di aree del tessuto urbano consolidato, successivamente alla proposta di alcune indicazioni morfologiche si ripete che “resta salva la facoltà di procedere con modalità diretta convenzionata relativa alle soluzioni plano-volumetriche qualora l’intervento (del privato) si discosti dalle previsioni dei precedenti commi” (PdR, art. 13.4, 15.7, 17.3); cioè, si può sempre mettersi d’accordo.

L’unico obiettivo della pianificazione appare solo quello quantitativo: l’obiettivo, totalmente irresponsabile, di consentire espansioni edilizie tali da poter accomodare 257.946 nuovi abitanti (sugli attuali 1,3 milioni). Le indicazioni “politiche” che hanno accompagnato l’iter del Piano sono state ancor più compiacenti: mezzo milione di nuovi abitanti! Ed esse evidentemente hanno lasciato un segno, al di là della cifra formale, se una attenta analisi, effettuata dalla Provincia di Milano, delle previsioni di sviluppo urbanistico-edilizio ha evidenziato un macroscopico sovradimensionamento dell’offerta, capace di ospitare verisimilmente oltre 600.000 nuovi abitanti (Provincia di Milano, 2010; Botto, 2010).

Si è realizzato l’auspicio formulato da Maurizio Lupi, già assessore allo sviluppo del territorio di Milano, nel corso del dibattito sulla riforma della legge nazionale di governo del territorio: che il piano urbanistico divenga “”una sorta di banca dei diritti di edificazione commerciabili nell’ambito di una filiera di interessi pubblici da perseguire” (Lupi, 2005, p. 31). Effettivamente l’impressione è proprio quella di un catalogo di premi volumetrici accordati, che prevalgono su una rete tenue di interessi pubblici.

In secondo luogo, la costruzione della città pubblica, per quanto riguarda le grandi reti infrastrutturali e del verde, trova certamente uno strumento ragionevole, in termini finanziari, nella attribuzione dell’indice unico di edificabilità alle aree destinate a questi usi (PdS, Art. 5.2-3), ma si scontra con alcune difficoltà e alcuni limiti vistosi. Se da una parte è vero che il diritto edificatorio consente ai privati di ottenere un valore monetario a fronte della cessione delle aree al Comune, e che il Comune stesso, sulle aree di sua proprietà, può ottenere gli stessi vantaggi economici, come fosse un privato, vendendo i diritti, manca d’altra parte la garanzia della necessaria sincronia temporale nelle cessioni per poter davvero realizzare i detti servizi. Inoltre, nelle transazioni di trasferimento dei diritti attribuiti al di fuori di queste aree, manca totalmente un canale certo per ottenere nuove risorse o cessioni gratuite al Comune, il tutto essendo delegato a eventuali negoziazioni pubblico/privato. E la tradizione milanese recente insegna che tali negoziazioni hanno portato solo limitatissimi vantaggi al pubblico, nella forma di extra-oneri pari a un 1-1,4% del valore di mercato dei volumi realizzati (Camagni, 2009).

In terzo luogo, se si propone (finalmente) una maggiore trasparenza sulle condizioni della negoziazione (PdR, art. 11.10), scompare ogni accenno alla messa in competizione di progetti differenti.

In quarto luogo, per effetto della scelta di attribuire un unico indice di edificabilità a tutti gli ambiti del Tessuto Urbano Consolidato (0,5 mq/mq, aumentabile a certe condizioni fino a 1mq/mq) e cioè diritti edificatori trasferibili in tutta la città consolidata (PdR, art. 6.1 e 7.5), si perde ogni garanzia di concentrazione e di razionalità urbanistica delle nuove edificazioni, che restano legate alla casualità di decisioni individuali non vincolate (Pogliani, 2011).

Inoltre, ed è ancora più grave, scompare ogni possibilità di perseguire una equità vera, in quanto diritti maturati su aree diverse, a diverso valore, possono essere trasferiti e utilizzati su aree a maggiore centralità e maggiore pregio. Un istituto perequativo nato per generare equità, e riproposto nel Piano delle Regole di Milano con questo obiettivo (“la perequazione attua il principio di equità”, PdR. Art. 7.2), genera un trattamento eguale di condizioni diseguali.

Tre considerazioni fortemente critiche si possono avanzare al proposito, che mettono in dubbio la stessa accettabilità giuridica delle norme che regolano i processi perequati:

a. tutti i piani urbanistici generano processi di valorizzazione fondiaria, ma sono tenuti a darne giustificazione. Con quale considerazione si giustifica a Milano la creazione artificiale di valori attribuiti selettivamente, ad esempio laddove si dice che i servizi privati (anche religiosi) non consumano diritti edificatori, che possono essere realizzati in loco o trasferiti? (PdS, art. 8.2-3)(Boatti, 2011).

b. quale prezzo di mercato può essere attribuito razionalmente a un diritto edificatorio che può essere utilizzato ovunque in città, e dunque in condizioni di ben diversa valorizzazione potenziale? Al di là del vantaggio ingiustificato attribuito al detentore di diritti capace di ottenere dal Comune convenzioni per edificazioni centrali (elemento che rischia di generare corruzione e trattamenti differenziati di operatori privati), e al di là della difficoltà di valutazione nelle compravendite private di diritti, quale prezzo potrà essere giudicato congruo e corretto quando sarà l’amministrazione pubblica a vendere i diritti?

c. Nei manuali di urbanistica e di economia urbana si afferma che, allorché la città si sviluppa fisicamente, i proprietari fondiari si appropriano di una rendita assoluta, che matura ai margini della città per effetto delle economie di agglomerazione e degli investimenti in infrastrutture urbane. Nel caso milanese di trasferimento di diritti edificatori, maturati alla periferia[2] ma utilizzati al centro (o in aree privilegiate per accessibilità o qualità) il proprietario si approprierebbe sia di una rendita assoluta, presente in tutta la città, sia di una rendita differenziale, data dalla centralità o dalla qualità situazionale (Fig. 1c). Un bel risultato davvero per un piano che afferma di perseguire l’equità!

Roberto Camagni, Politecnico di Milano

Fig. 1 – Sviluppo urbano e rendita fondiaria

Bibliografia

Boatti G. (2011), “Milano PGT: i privati gestiscono tutto”, relazione presentata al Convegno Nazionale di Italia Nostra il 6 aprile, pubblicato su Eddyburg

Botto I.S. (2010), “La dimensione sovracomunale della pianificazione” in: Il PGT del Comune di Milano. Dalle procedure di adozione alla nuova urbanistica, I Convegni del Quotidiano immobiliare, Milano, 30 novembre

Camagni R. (1999), “Il finanziamento della città pubblica: la cattura dei plusvalori fondiari e il modello perequativo”, in F. Curti (ed.), Urbanistica e fiscalità locale, Maggioli, Ravenna, 321-342

Camagni R. (2008), “Il finanziamento della città pubblica”, in M. Baioni, La costruzione della città pubblica, Alinea, Firenze, 39-57

Lupi M. (2005), “Verso la riforma urbanistica”, in Mantini P., Lupi M., I principi del governo del territorio, Edizioni Il Sole 24 Ore, Milano

Pogliani L. (2011), “Urbanistica negoziale: scambio leale e interesse pubblico”, relazione presentata al Convegno su “Ricerca e governo del Territorio: riflessioni sul caso di Milano a partire dalla ricerca di Fausto Curti”, Politecnico di Milano, 15 aprile

Provincia di Milano (2010), Valutazione di compatibilità con il PTCP del Documento di Piano del PGT del Comune di Milano, Deliberazione della Giunta n. 559/2010

Note

[1] I riferimenti normativi sotto riportati si riferiscono a: PdR, Piano delle Regole; PdS, Piano dei Servizi (che sono parti del PGT – Piano di Governo del Territorio.

[2] Nel Piano si prevede di assegnare diritti anche ad alcune aree periurbane esterne al tessuto consolidato, ma tale decisione è al momento sospesa per l’opposizione della Provincia.