di:Giorgia Marinuzzi e Walter Tortorella
EyesReg, Vol. 10, N. 6, Novembre 2020
Il ricorso alle Azioni Urbane Innovative in Europa *
Lo sviluppo urbano riveste ormai da molti anni una grande importanza nella politica di coesione europea. La previsione di programmazione e attuazione di strategie integrate di sviluppo territoriale, e più segnatamente di sviluppo urbano sostenibile, è presente nell’impianto regolamentare dei Fondi strutturali e di investimento europei. Le Azioni Urbane Innovative (Urban Innovative Actions-UIA), previste dall’articolo 8 del Regolamento FESR , sono infatti un’iniziativa dell’Unione europea, per il periodo di programmazione 2014-2020, che promuove progetti pilota nel campo dello sviluppo urbano sostenibile attraverso finanziamenti FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale) destinati alle città europee con più di 50.000 abitanti. La dotazione finanziaria complessiva dell’iniziativa è pari a 372 milioni di euro.
Il meccanismo competitivo di finanziamento dei progetti delle Azioni Urbane Innovative, che possono arrivare ad ottenere un contributo da parte del FESR fino a 5 milioni di euro e pari al massimo all’80% del valore complessivo dell’intervento, ha generato una mobilitazione diffusa delle città europee, che hanno partecipato numerose alle 5 call for proposal previste, nonostante i partenariati guidati dalle città che si candidano devono garantire un cofinanziamento delle attività pari ad almeno il 20% del valore degli interventi proposti.
La Tabella 1 riporta il quadro complessivo per Paese delle proposte presentate, del numero dei progetti vincitori e dell’ammontare delle risorse FESR attribuite alle Autorità urbane raggruppate per Paesi.
Tabella 1 Progetti di Azioni Urbane Innovative candidati e finanziati, per Paese UE, 2016-2020
Fonte: elaborazione IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati Urban Innovative Actions, anni vari
Il dato generale è che nell’arco dei bandi espletati sono stati candidati 1.164 progetti a livello europeo e ne sono stati finanziati 87, per un ammontare complessivo di risorse FESR assegnate direttamente alle città vincitrici pari a circa 363 milioni di euro . La percentuale di successo media è del 7,5%, con il finanziamento di circa un progetto ogni 13 presentati. Il primo dato che non può non balzare all’occhio è che l’Italia da sola ha presentato il 30% dei progetti che, uniti al 19% della Spagna, cubano quasi il 50% della progettualità dell’iniziativa europea. Quasi un’iniziativa italo-spagnola che non riflette i tradizionali equilibri né di partecipazione né di accesso alle risorse se è vero come è vero che la Polonia, principale beneficiario europeo dei Fondi strutturali, sembra quasi disinteressarsi all’iniziativa con zero progetti finanziati su 32 presentati.
Il Paese con il maggior numero di progetti finanziati è la Spagna, che con 14 progetti nell’arco dei cinque bandi ha attirato 58,66 milioni di euro di FESR aggiuntivo. Tale Paese, che si contraddistingue per un elevato numero di progetti candidati (216), registra però un tasso di successo pari al 6,5%, un punto percentuale inferiore alla media Europa.
I Paesi che più si contraddistinguono per una brillante performance in termini di progetti approvati sono l’Olanda, con un tasso di successo pari al 20%, con 45 progetti presentati e 9 finanziati e il Belgio, con 9 progetti finanziati su 49 presentati, con un tasso di successo pari a oltre il 18%.
La Figura 1 ricostruisce il quadro delle risorse assegnate per i 14 ambiti di intervento (topic) riferibili ai partenariati dell’Agenda urbana europea.
La quota di importi maggiori è destinata alla sicurezza urbana e all’adattamento climatico (entrambi al 14% del totale assegnato FESR), all’housing (13% delle risorse) e alla transizione digitale (13%).
Tuttavia, sul fronte della numerosità dei progetti proposti e approvati l’ambito tematico relativo a lavoro e competenze nell’economia locale è quello che ha raccolto, nell’arco dei cinque bandi, il maggior numero di candidature, ben 190 con 10 progetti finanziati. Gli altri ambiti che superano le 100 candidature sono stati: transizione energetica (113 candidature con soltanto 3 progetti finanziati), povertà urbana (132 progetti candidati e 11 finanziati), economia circolare (126 progetti presentati e 9 approvati), cultura e patrimonio culturale (105 progetti inviati e 6 finanziati).
Figura 1 Quota di FESR attivato dei progetti di Azioni Urbane Innovative finanziati in Europa, per topic, 2016-2020
Fonte: elaborazione IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati Urban Innovative Actions, anni vari
Un primo bilancio
Come anticipato l’Italia è il secondo Paese, dopo la Spagna, per mole di risorse assegnate, pari a 55,72 milioni di euro. Nel complesso dei cinque bandi le candidature di città italiane sono state 341: dall’Italia è arrivato dunque circa il 30% del totale dei progetti candidati (Tabella 1). Tuttavia, resta non particolarmente brillante il tasso di successo dei progetti presentati da città italiane, che si fermano al 3,8% (la metà della media europea), con 13 progetti finanziati nell’arco dei cinque bandi. Il finanziamento medio per progetto ammonta dunque a oltre 4,2 milioni di euro di provenienza FESR.
A Bologna, Torino, Milano, Pozzuoli, risultate vincitrici nel primo bando, si è aggiunta Portici, che si è piazzata utilmente nel terzo bando. A questo gruppo, con il quarto bando, si sono aggiunte Ferrara, Latina, Prato, Bergamo e ancora Milano e Torino, che hanno poi visto l’arrivo di Ravenna e Verona con il quinto bando.
Dalla Tabella 2 emerge come sia il numero delle candidature, sia i relativi finanziamenti, si siano concentrati tra le regioni più sviluppate: il 62% dei progetti proposti e l’85% di quelli finanziati proviene infatti dalle regioni del Centro-Nord ed è proprio in quest’area che il tasso di successo cresce fino ad oltre il 5%, contro l’1,9% delle regioni meno sviluppate.
Le regioni più sviluppate riescono a centrare un obiettivo importante, portando nelle proprie città 11 progetti finanziati per un valore complessivo di oltre 48 milioni di euro (l’87% del totale destinato all’Italia).
Probabilmente tale categoria di regioni è più allettata da risorse appostate da iniziative come le Azioni Urbane Innovative dal momento che, date le loro condizioni di partenza di “vantaggio” economico rispetto al resto del Paese, sono destinatarie di una mole di risorse più contenuta proveniente dai Fondi Strutturali “classici”, ossia veicolati tramite Programmi Operativi Regionali o Nazionali.
Viceversa, le regioni meno sviluppate, “forti” di una dotazione finanziaria maggiore sul versante dei Fondi strutturali, sono meno attratte da risorse esterne per finanziare progetti che potrebbero trovare una collocazione su assi urbani dedicati all’interno dei propri Programmi Operativi Regionali.
Un altro aspetto, parallelo a quello della disponibilità e ricerca di risorse, riguarda sicuramente la capacità amministrativa che permette di concretizzare l’obiettivo di vincere un bando. In Emilia-Romagna, ad esempio, di 22 progetti candidati 3 sono risultati vincitori (tasso di successo pari al 14%), mentre in Puglia e Sicilia, con 32 e 27 candidature rispettivamente, non è stato aggiudicato alcun finanziamento.
Infine, un accenno al “caso” Campania, unica regione tra le c.d. meno sviluppate a vincere le call delle Azioni Urbane Innovative con un progetto a Portici e un intervento a Pozzuoli tra i 28 presentati. Tale risultato sembrerebbe infatti un doppio successo considerando che il POR FESR Campania 2014-2020 ha un asse dedicato alla dimensione urbana, l’asse X, che sta soffrendo di riprogrammazioni e ritardi nonostante le città ricoprano in quest’ambito il ruolo di organismo intermedio, posizionandosi quindi su un gradino più in alto rispetto ad un soggetto beneficiario, condizione che avrebbe dovuto velocizzare l’avanzamento dei progetti a titolarità urbana.
Tabella 2 Progetti di Azioni Urbane Innovative candidati e finanziati in Italia, valori percentuali, 2016-2020
Fonte: elaborazione IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati Urban Innovative Actions, anni vari
In sintesi, il fatto che l’Italia sia il Paese che nell’ambito delle Azioni Urbane Innovative abbia presentato quasi un terzo di tutte le candidature pervenute è certamente segno di un elevato interesse delle nostre città, ma un dato che può prestarsi a diverse letture, soprattutto se confrontato al tasso di successo riscontrato. Se da un lato può rappresentare il segno di un’ipertrofica capacità progettuale – che di contro sembra mancare sui Fondi indiretti tanto da spingere più di qualche amministrazione regionale ad attivare fondi per la progettazione – dall’altro potrebbe nascondere atteggiamenti contingenti non propriamente in linea con un quadro unitario di programmazione strategica a livello territoriale. Ovvero l’esperienza delle città italiane nel campo delle Azioni Urbane Innovative ci consegna un quadro in chiaroscuro. Da un lato si può leggere il dato positivo di un grande attivismo progettuale, che per un Paese nel quale si lamenta la cronica assenza di progetti maturi e realizzabili sarebbe una buona notizia. Dall’altro, la bassa percentuale di successo del gran numero di progetti presentati lascia il dubbio di una qualità progettuale non particolarmente elevata e di una partecipazione agli avvisi più “indotta” – magari da soggetti esterni – che non promossa dalle stesse amministrazioni.
Nonostante ciò, l’esperienza delle Azioni Urbane Innovative nel 2014-2020 viene considerata una scommessa vinta, considerato il fatto che il nuovo impianto regolamentare del FESR per il 2021-2027 prevede l’istituzione di una Iniziativa Urbana Europea che, capitalizzando il successo delle Azioni Urbane Innovative, intende favorire la costruzione di progetti di sviluppo urbano a livello europeo .
Giorgia Marinuzzi e Walter Tortorella, IFEL–Fondazione ANCI
Bibliografia e sitografia
COM(2018) 372 final, Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo Europeo di Sviluppo Regionale e al Fondo di Coesione, 28 maggio 2018.
IFEL – Fondazione ANCI (2020), La dimensione territoriale nelle politiche di coesione. Stato d’attuazione e ruolo dei Comuni nella programmazione 2014-2020. Decima edizione. Roma.
IFEL – Fondazione ANCI (2018), Sviluppo urbano e Politica di coesione nel settennio 2014-2020. Roma.
Regolamento (UE) n. 1301/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni sul Fondo Europeo di Sviluppo Regionale.
UIA-Urban Innovative Actions (www.uia-initiative.eu)
Note
*Le opinioni espresse hanno carattere personale e non impegnano in alcun modo la responsabilità dell’Istituto di appartenenza.
(1) Regolamento (UE) n. 1301/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni sul Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, si vedano in particolare l’articolo 7, 8 e 9.
(2) I bandi sono stati pubblicati nel 2015, 2016, 2017, 2018 e nel 2019.
(3) La differenza tra dotazione finanziaria dell’iniziativa e risorse assegnate alle città è pari alla quota dedicata alla Regione Haute-France per le attività di Autorità di Gestione.
(4) COM(2018) 372 final, Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo Europeo di Sviluppo Regionale e al Fondo di Coesione, 28 maggio 2018, art. 10.
at 18:20
Davvero interessante, denso e stimolante questo articolo di Marinuzzi e Tortorella, che si colloca in un ambito di studio che gli autori curano da tempo con successo.
Accanto alla puntuale descrizione delle situazioni affrontate emerge chiara la volontà e la capacità di indagarne anche le dinamiche e di porre le premesse per prossimi sviluppi.
Fra le tante, mi soffermo su una considerazione indotta dai due studiosi. Riguarda le osservazioni su numerosità, tasso di successo, qualità e modalità competitiva relative ai progetti finanziati da UIA. Non è facile stabilire se tali caratteri diano luogo ad un circuito virtuoso o ad uno vizioso, oppure si generi un mix casuale dei due. Vale a dire, come si interrogano gli autori, quale qualità e volontà caratterizzano i progetti candidati? Volano alto con convinzione o provengono dai c.d. parchi progetti per partecipare a bandi e call promossi a vari livelli?
Del resto, non va trascurato che le call di UIA – non episodiche ma periodiche – consentirebbero di fare tesoro delle valutazioni espresse dalle commissioni giudicatrici dei progetti per aggiustare il tiro e proporne nuove versioni qualitativamente adeguate allo scopo. Ma forse, specie se la spinta proviene da progettisti o stakeholder più che dalle amministrazioni interessate, si incassa l’insuccesso, si archivia il tutto o lo si riproporrà tale a quale in altre occasioni, magari con qualche piccolo ritocco accattivante, sperando in miglior fortuna. Sarebbe interessante conoscere il tasso di riproposizione dei progetti e dell’eventuale successo maturato per tappe.
Talvolta, poi, quando vi è sproporzione tra sforzo progettuale richiesto e risorse disponibili per i finanziamenti, quasi a risarcire frustrazioni per fatiche non premiate, si può finire per sconfessare le procedure competitive avviate e finanziare l’intero universo delle proposte, indipendentemente dalla loro qualità. Così, ad esempio, per il c.d. “bando periferie”, nazionale. Quale può essere la giusta misura tra competizione e ammissione a finanziamento? Oppure è da preferire l’individuazione diretta di beneficiari e risorse per progetti complessi da definire/gestire in modalità co-progettazione, senza passare per il confronto e la competizione?
Infine, le esperienze di POR e PON Metro 14-20 mostrano quanto sia più difficile – oltre che giustamente ambizioso – realizzare azioni complesse e integrate di sviluppo urbano sostenibile, indicativamente superiori a 4 o 5 milioni di euro, piuttosto che interventi spot dal costo molto inferiore e talvolta impropriamente rivolti a necessità ordinarie (o quasi).
In ogni caso, di positivo emerge la vitalità manifestata da numerose Autorità Urbane e puntualmente rilevata dagli autori del saggio, dai quali si attendono con interesse ulteriori studi su questa materia.