di: Alessandra de Renzis e Saverio Romano
EyesReg, Vol. 10, N. 6, Novembre 2020
Introduzione
L’esigenza di disporre di un set di indicatori fisici, finanziari e procedurali nell’ambito delle risorse del bilancio dell’Unione europea risponde da sempre alla duplice finalità di conoscenza per garantire politiche evidence-based e result-oriented, ma anche di accountability, da un lato dei soggetti preposti al controllo della sana gestione finanziaria (es. Corte dei Conti europea, Parlamento europeo cui spetta la responsabilità del discarico del bilancio, e alle corrispettive Istituzioni nazionali) ma anche e soprattutto per rendere conto al contribuente dell’efficacia e del valore aggiunto dell’utilizzo delle risorse del bilancio comunitario (Corte dei Conti europea, 2014) anche in termini di visibilità e di rendiconto dell’operato pubblico attraverso un maggior orientamento alla performance (Barca & McCann, 2011).
L’odierna architettura dei sistemi di monitoraggio delle Politiche strutturali e di investimento europee (di seguito, Fondi SIE) impostata da parte della Commissione europea li vuole quindi sempre più finalizzati alla ricostruzione di una chiara, esplicita e quantificabile logica di programmazione (fabbisogno – risultato da attendersi – intervento da realizzarsi) e di intervento (intervento – realizzazione tangibile e misurabile), ma comunque nell’ambito di una gerarchia di obiettivi comuni stabilita a livello europeo (obiettivi tematici – priorità di investimento/focus area/obiettivi) e dettagliata a livello di singolo Stato membro e riportata negli Accordi di partenariato (di seguito, AdP) tra lo Stato membro e la Commissione europea.
In ottemperanza al disposto dei Regolamenti europei (artt.72 and 74 Reg.(UE) n.1303/2013), il Ministero delle Economia e dell Finanze attraverso la Ragioneria Generale dello Stato – Ispettorato Generale per i rapporti finanziari con l’Unione Europea (di seguito, RGS-IGRUE) ha provveduto a predisporre e condividere con le Amministrazioni titolari di Programmi (europei e nazionali) le regole e il contenuto minimale obbligatorio da trasmettere dai sistemi informativi locali delle Amministrazioni titolari dei programmi al sistema di monitoraggio nazionale (di seguito, SNM) adattando alle nuove disposizioni del periodo di programmazione 2014-2020 un sistema già esistente dal 1989 e consolidato nel tempo.
Il presente saggio illustra il sistema di monitoraggio italiano per le operazioni finanziate dalla Politica di Coesione europea, in particolare descrivendone le caratteristiche chiave con un’attenzione particolare all’alimentazione degli indicatori di risultato e di output, e presentando il caso della Toscana. Nella parte conclusiva si illustra l’attuale situazione in termini di trasmissione dei dati alla Commissione europea mettendo in evidenza le attuali limitazioni (dovute alle stesse previsioni regolamentari) e le possibili evoluzioni future tenendo conto del grande patrimonio informativo di dati raccolti, ma finora non sfruttati al massimo delle loro potenzialità.
Il caso Italia
In termini di sistema di monitoraggio nel caso dell’Italia assistiamo ad una architettura molto più articolata rispetto ad altri Stati membri, c.d. “federata”, con un decentramento della raccolta delle informazioni e dati a livello di singola operazione di cui sono responsabili le Autorità di gestione dei Programmi Operativi (di seguito AdG) ed un convogliamento unitario dal livello centrale (a carico del MEF-IGRUE) verso la Commissione europea anche per garantire omogeneità, significatività e qualità dei dati,
Le disposizioni contenute nell’AdP e tradotte nel corpus normativo nazionale prevedono che il coordinamento del monitoraggio degli interventi cofinanziati dai Fondi SIE e dalle risorse complementari sia garantito dal MEF-RGS, mentre l’acquisizione dei dati funzionali alla valorizzazione degli indicatori di realizzazione da parte dei beneficiari e a livello di singola operazione, la loro validazione e trasmissione alla Banca Dati Unitaria (BDU) del SNM a certe scadenze temporali predefinite sia assicurata dalle AdG centrali o locali competenti secondo le specifiche contenute nel Protocollo unico di colloquio (PUC) che costituiscono dunque il set informativo alla base per il rispetto degli obblighi regolamentari in materia di informazione e pubblicità (MEF-IGRUE, 2015, 2019).
La trasmissione delle informazioni di monitoraggio verso la Commissione europea avviene, infatti, lungo due canali:
- quello in capo alle singole AdG attraverso l’alimentazione del sistema di interscambio SFC attraverso cui vengono inoltrati i Programmi operativi, i dati di monitoraggio finanziario ex art.112 del Reg.(UE) n.1303/2013, ma a livello aggregato di asse come previsto dai Regolamenti; le relazioni di attuazione annuale che riportano i valori dei dati di monitoraggio procedurale, fisico e finanziario al 31.12 dell’anno precedente, ma a livello aggregato di Asse e di Priorità di investimento come previsto dai Regolamenti;
- quello in capo al livello centrale che avviene principalmente attraverso scambi informali (email) riguardo al monitoraggio finanziario aggregato a livello di Priorità di investimento in assenza di una modalità automatizzata.
I dati a livello di singolo progetto/operazione sono poi trasmessi anche in modalità telematica al sistema della Commissione europea per la prevenzione alle frodi comunitarie ARACHNE.
Il caso del POR FESR Toscana
In ottemperanza al disposto degli artt.72 e 125 del Reg.(UE) n.1303/2013, l’AdG del POR FESR della Regione Toscana ha definito nel Sistema di gestione e controllo e nel Piano di Azione per il Monitoraggio bimestrale degli interventi le modalità e le attività a carico dei beneficiari ai fini del caricamento nel sistema di monitoraggio regionale (Sistema Informativo Unico FESR (SIUF)) del set informativo minimo previsto dal PUC, in particolare per quanto concerne gli indicatori di realizzazione:
– nella fase di presentazione della domanda: viene richiesto al beneficiario di valorizzare gli indicatori coerenti con il progetto nell’ambito di quelli previsti nella procedura di selezione (bando o altra procedura di selezione) ed i rispettivi target;
– nella fase di attuazione: costantemente e comunque in occasione delle scadenze bimestrali di monitoraggio, il beneficiario è tenuto a riportare gli avanzamenti intermedi registrati attraverso l’aggiornamento dei dati fisici, indicando il valore realizzato degli indicatori di output associati all’operazione;
– in fase di chiusura amministrativa e prima della richiesta del saldo finale: il beneficiario inserisce i valori effettivi realizzati a conclusione dell’intervento attraverso la valorizzazione degli avanzamenti fisici realizzati a conclusione (valore finale degli indicatori di output).
Per quanto attiene la validazione dei dati di monitoraggio e dunque la garanzia della qualità delle informazioni inserite dal beneficiario, la governance del POR FESR della Regione Toscana prevede un coinvolgimento attivo dei Settori regionali individuati quali Responsabili delle Azioni/sub) Azioni del POR, in particolare interfacciandosi direttamente con i beneficiari per l’aggiornamento dei dati nel SIUF – e validare, entro una scadenza prefissata, le informazioni di monitoraggio per successiva trasmissione e validazione finale da parte dell’AdG del POR FESR al SNM.
Tale raccordo e confronto tra gli uffici regionali preposti all’attuazione degli interventi ed i beneficiari in tutto l’arco di vita del progetto, attraverso la sistematica raccolta di dati qualitativamente e quantitativamente verificati, permette all’Amministrazione regionale di avere informazioni capillari su quanto in corso utili, dunque, da un lato alla trasparenza e accountability nella comunicazione ed informazione del grande pubblico delle realizzazioni e dei risultati raggiunti con dati costantemente aggiornati. Al tempo stesso tale sistema permette di acquisire informazioni chiave per la una sana gestione finanziaria delle risorse attraverso una preventiva e tempestiva conoscenza di eventuali problematiche che potessero verificarsi nell’attuazione dei progetti, mediante la verifica del rispetto dei tempi di esecuzione dei cronoprogrammi ed il rapporto diretto che si viene ad instaurare tra gli uffici regionali, quelli dell’organismo intermedio ed i beneficiari.
Considerazioni conclusive
Sebbene il monitoraggio abbia da sempre accompagnato la programmazione europea, nell’attuale periodo di programmazione 2014-2020 esso ricopre, forse più che mai rispetto al passato, un ruolo cruciale di accompagnamento e di verifica dell’attuazione dei Programmi soprattutto finalizzato all’analisi dei risultati conseguiti.
Nel pacchetto legislativo 2014-2020 predisposto dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione si ambisce quindi a creare un quadro finanziario maggiormente orientato ai risultati. “Performance” e “risultati” divengono quindi parole chiave del “quadro di efficacia dell’attuazione” predisposto nell’ambito degli Accordi di partenariato attraverso il forte legame tra gli orientamenti di policy e risultati attesi, che diviene il compito primo ed il terreno di azione del monitoraggio.
Il caso italiano rappresenta un’eccellenza nel panorama europeo attraverso una periodica e puntuale rilevazione a livello di singola operazione traducendosi, per molti versi, in un patrimonio, già disponibile in formato aperto e direttamente consultabile, non pienamente inutilizzato di informazioni che invece potrebbe, come peraltro già positivamente sperimentato in occasione della verifica dell’efficacia dell’attuazione al 31 dicembre 2018, in grado di fornire evidenze utili all’adeguamento delle azioni delle politiche e alla loro analisi e valutazione tanto ai soggetti istituzionali quanto al mondo della ricerca e ai cittadini.
Alessandra de Renzis, Gran Sasso Science Institute, Regione Toscana – Settore Autorità di Gestione POR FESR
Saverio Romano, Ispettorato Generale per i rapporti finanziari con l’Unione europea (IGRUE)
Riferimenti bibliografici
Barca, F & McCann, P. (2011). Outcome indicators and targets: towards a new system of monitoring and evaluation in EU cohesion policy.
Circolare del 30 aprile 2014, n.18 della Ragioneria generale dello Stato. Monitoraggio degli interventi della politica regionale unitaria 2014/2020. Trasmissione Protocollo Unico di Colloquio.
Circolare del 28 febbraio 2017, n.10 della Ragioneria generale dello Stato. Monitoraggio degli interventi della politica di coesione 2014/2020. Termini per la validazione dei dati.
Corte dei conti europea (2014). Impiegare nel miglior modo i fondi dell’UE: analisi panoramica dei rischi per la gestione finanziaria del bilancio dell’UE.
Decisione di Giunta regionale toscana n. 2 del 19 dicembre 2016. Regolamento (UE) 1303/2013 – POR FESR 2014-2020. Approvazione del Sistema di Gestione e Controllo del Programma – Versione 6 – Modifiche all’Allegato A del Sistema di Gestione e Controllo.
Delibera CIPE del 28 gennaio 2015, n.10. Definizione criteri cofinanziamento pubblico nazionale dei programmi europei programmazione 2014-2020 e monitoraggio programmazione interventi complementari (l. 147/2013) previsti nell’Accordo Partenariato 2014-2020
Legge del 27 dicembre 2013, n.147 (Legge di stabilità 2014)
Legge del 23 dicembre 2014, n.190 (Legge di stabilità 2015)
MEF-IGRUE (2015). Vademecum monitoraggio. Vers. 1.0.
MEF-IGRUE (2019). Monitoraggio unitario progetti. Protocollo unico di colloquio. Vers. 2.1
Piano di Azione per il Monitoraggio bimestrale degli interventi (PAM). Linee guida per il monitoraggio bimestrale degli interventi. Manuale per i Beneficiari del POR FESR della Regione Toscana. Disponibile in https://www.regione.toscana.it/por-fesr-2014-2020/monitoraggio
NUVAP (2019, gennaio 18). Il monitoraggio degli interventi delle politiche di coesione. Corso di formazione Le Politiche di Coesione e le nuove basi dati pubbliche, Banca d’Italia. Disponibile in https://www.slideshare.net/OpenCoesione/il-monitoraggio-degli-interventi-delle-politiche-di-coesione
