di: Lorenzo Ciapetti, Patrizia Messina
EyesReg, Vol.7, N.5, Settembre 2017
Dopo anni di confronto e di riforme, il tema del riordino istituzionale sembra essere stato congelato dall’esito del Referendum del 4 dicembre 2016.
Sparita la riforma, sparito il problema? Di fatto il nostro paese continua ad essere fortemente in ritardo rispetto ad una rivisitazione
del proprio assetto amministrativo rispetto ai “flussi di fatto”, di carattere economico, sociale e funzionale, che caratterizzano gli ambiti urbani e metropolitani del paese.
In questo contesto, la capacità istituzionale, in termini di adeguatezza, efficacia e innovazione, risulta essere un fattore sempre più rilevante per lo sviluppo regionale e la politica di riordino istituzionale, avviata in Italia con la riforma Delrio (L. 56 del 7 aprile 2014), affronta, seppur in modo incompleto, un tema di rilevanza strategica per il nostro Paese, ridisegnando confini e competenze dell’amministrazione locale.
Tuttavia, a Costituzione invariata, l’implementazione sul territorio del riordino territoriale viene demandato oggi alle Regioni. E questo comporta alcune trappole. In primo luogo l’ambiguità con cui viene definito l’ambito di governo di “area vasta”: da un lato pensato come ambito di governo funzionale di secondo livello, ovvero come rete intercomunale, ma dall’altro ancora prigioniero, di fatto, di una concezione giuridico-amministrativa gerarchico-piramidale, che comporta il mantenimento dei vecchi confini amministrativi delle Province. In secondo luogo, un limite ancora più critico si riscontra nel caso delle Città metropolitane, definite appunto a partire dai confini amministrativi delle province delle città capoluogo di regione, con evidenti problemi di inadeguatezza tra funzioni e rete di servizi metropolitani, e ambito territoriale di riferimento.
Concetto e indicatore di institutional fit
Auspicando la ripresa di un confronto, anche in chiave scientifica, sul futuro degli assetti amministrativi del paese, introduciamo una prospettiva di institutional fit per analizzare la sostenibilità istituzionale, in termini di adeguatezza di un’istituzione a svolgere le funzioni di governo a cui essa è preposta, focalizzando in particolare l’attenzione sulla capacità di rispondere in modo adeguato ed efficiente a domande, fabbisogni e criticità che si generano in relazione ad uno specifico campo di policy.
Il concetto di Institutional fit nasce nell’ambito degli studi sul governo degli ecosistemi naturali (Ostrom, 1990; Young, 2002; De Caro e Stokes, 2013; Epstein et al., 2015), e fa riferimento alle modalità con cui un assetto istituzionale risulta adeguato al sistema che si intende governare. Nella figura 1 riportiamo uno schema di sintesi su ciò che potrebbe rappresentare l’introduzione di una dimensione di adeguatezza istituzionale, con riferimento alle criticità, alle policy introdotte su scala regionale e/o locale ed alle risposte in termini di investimenti e dotazioni. Una misura di adeguatezza istituzionale permetterebbe di cogliere due aspetti cruciali: una adeguatezza socio-territoriale che esplora la relazione tra scala e funzioni controllando, allo stesso tempo, la domanda di servizi (ampiezza e distribuzione territoriale).
Fig. 1- Schema concettuale del contributo della misura di institutional fit alle politiche territoriali
La misura di institutional fit è, di fatto, un indice sintetico Fi= Ri-Di
Dove:
- i è l’indice per ogni comune delle regioni prese in esame,
- R è la somma delle “risposte” (nel caso del turismo, ad esempio, dotazioni di servizi turistici) di ciascun comune,
- D è la somma delle “domanda” (nel caso del turismo, flussi turistici) di ciascun comune,
- F è l’indice di adeguatezza o “institutional fit”.
Se l’indice è uguale a zero allora c’è equilibrio tra domanda e dotazioni. Se è negativo, segnala una domanda sostenuta a cui non corrisponde una adeguata “risposta” in termini di dotazioni dei comuni (parliamo di comuni underfit). Se l’indice è positivo, i comuni sono dotati di attrattori e dotazioni superiori al flusso di domanda (turismo, sanità ecc. e parliamo di comuni overfit).
Un’applicazione alle politiche regionali per il turismo
Il caso di studio con cui abbiamo voluto verificare la coerenza dell’indice è relativo ad una comparazione delle politiche del settore turistico di Emilia-Romagna e Veneto. Le tabelle 1 e 2 riportano le variabili utilizzate nell’esercizio, e le figure 2 e 3 la distribuzione dell’indice sulle rispettive mappe regionali.
Tabella 1 – La variabili di domanda per l’adeguatezza nell’ambito turistico
Tabella 2 – La variabili di dotazione per l’adeguatezza nell’ambito turistico
Fig. 2 – Le misure di institutional fit turistico in Emilia-Romagna
Nota: Ciascuna variabile di adeguatezza è evidenziata con colore scuro
Fig. 3 – La misura di institutional fit turistico per i comuni del Veneto
Nota: Ciascuna variabile di adeguatezza è evidenziata con colore scuro
Il modello emiliano-romagnolo presenta una quota più alta di popolazione residente in aree con una misura di fit in equilibrio (60%), e detiene una maggiore quota di popolazione in situazioni di overfit. Il Veneto, invece, sconta invece un ampio tessuto di offerta imprenditoriale locale (di natura extra-alberghiera), che tuttavia non appare né adeguato da un punto di vista di dotazioni (47% della popolazione vive in comuni con un indice prevalentemente di underfit), né valorizzato appieno, vista la forte concentrazione di presenze turistiche regionali su Venezia.
Tabella 3 – Misura dell’Institutional fit per numero di comuni visitati (valore assoluto e percentuale) e popolazione residente raggiunta (percentuale) in Emilia-Romagna e in Veneto.
L’indice di adeguatezza può essere confrontato con alcune variabili territoriali di controllo. Nel confronto tra i due contesti regionali l’indice di fit descrive un rapporto inverso tra dotazioni medie e aree di concentrazione delle risorse: se si prende a riferimento la distanza dei comuni dalle province con le principali destinazioni turistiche delle due regioni (Rimini e Venezia), l’indice di adeguatezza diminuisce all’aumentare della distanza dai luoghi di maggiore dotazione e attrazione. In entrambi i casi questo segnala una non omogenea corrispondenza tra capacità e domanda a livello complessivo di sistema regionale (la correlazione tra fit e distanza dalle due località, è negativa e significativa). Inoltre, l’adeguatezza istituzionale nel turismo non si distribuisce lungo assi “metropolitani” di densità urbana, come dimostra la correlazione negativa sia con la densità sia con la popolazione. Infine, la frammentazione amministrativa misurata con il numero di comuni all’interno delle aree di destinazione turistica (aree vaste per l’Emilia-Romagna e STT per il Veneto) si correla positivamente con la misura di adeguatezza, segnalando che la corrispondenza tra capacità e domanda in chiave turistica avviene con dinamiche di scarso coordinamento sovracomunale, come del resto confermato dalla mancata correlazione con l’indicatore di reti di collaborazione intercomunale.
Tabella 4 – Correlazioni tra Institutional fit nel settore turismo e variabili di controllo
Nota: ***statisticamente significativa con livello probabilità 0.01; **statisticamente significativa con livello probabilità 0.05; *statisticamente significativa con livello probabilità 0.1
Riflessioni conclusive
L’analisi esemplificativa di adeguatezza istituzionale, qui applicata al Turismo, permette di arrivare alla conclusione che i modi di regolazione delle policy regionali, che sapevamo già essere diversi tra Emilia-Romagna e Veneto, risultano avere un impatto sia sull’organizzazione e distribuzione delle risorse a livello di territorio (comuni), sia sulle diverse capacità di risposta istituzionale alla domanda nel campo di policy esaminato. Nel caso specifico delle politiche per il turismo, si può ipotizzare che politiche di incentivo e misure di brand and destination management, anche in chiave macro-regionale, possano contribuire ad aumentare l’adeguatezza istituzionale.
Tuttavia, il vero contributo di una misura di adeguatezza al tema del riordino istituzionale deriva dalla più generale capacità di mettere in evidenza tre tipi di adeguatezza:
- una adeguatezza spaziale, ovvero la congruenza tra la portata geografica di determinati problemi e i confini delle istituzioni preposte a governarli;
- una adeguatezza funzionale, che attiene all’allineamento istituzionale con la complessità dei sistemi in esame;
- adeguatezza sociale, come capacità istituzionale di rispondere ai valori, interessi e domande degli utenti/ cittadini.
In questa prospettiva, è possibile affermare, ad esempio, che nelle politiche per il turismo, la scelta di aree vaste sovra-provinciali, compiuta dall’Emilia-Romagna nel 2016, dovrebbe migliorare l’adeguatezza tra dotazione e domanda, che è già buona in termini di copertura della superficie regionale, ma necessita di migliore coordinamento tra le destinazioni. Non così per il Veneto, che continua a preferire politiche frammentate e con scarsa attenzione ad ambiti funzionali.
Al di là dei singoli ambiti di policy, su cui la misura di institutional fit può essere applicata, riteniamo che porre il problema dell’adeguatezza e farlo in chiave di comparazione territoriale, permetta di affrontare i temi della scala territoriale, delle funzioni primarie e secondarie e della domanda di servizi, da cui occorrerebbe ripartire per superare lo stallo del confronto sul riordino istituzionale in Italia.
Lorenzo Ciapetti, Antares, Università di Bologna
Patrizia Messina, Università di Padova
Riferimenti bibliografici
DeCaro, D. A., Stokes, M. K., (2013), Public Participation and Institutional Fit: A Social–Psychological Perspective. Ecology and Society, 18(4): 40.
Epstein, G. et al., (2015), Institutional Fit and the Sustainability of Social–ecological Systems. Current Opinion in Environmental Sustainability, 14: 34-40
Ostrom, E (1990), Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, Cambridge (UK)
Young, O. R., (2002), Fit: Matching Ecosystem Properties and Regime Attributes. In O. R. Young, (Ed), The institutional dimensions of environmental change: Fit, interplay, and scale, MIT Press, Cambridge, Massachusetts, USA, pp. 55-82.
