Il servizio idrico integrato nel territorio italiano: benchmarking della qualità

di: Paolo Nardi

EyesReg, Vol.2, N.5 – Settembre 2012.

Le recenti scelte del legislatore in tema di servizio idrico integrato possono contribuire a modificare significativamente, nel prossimo futuro, questo settore. Tra le novità più interessanti spicca l’attribuzione all’AEEG dei compiti di “regolazione e […] controllo dei servizi idrici” (decreto Salva-Italia, divenuto legge n. 214/11, art. 21 comma 19): dopo l’abolizione della Commissione Nazionale di Vigilanza sulle Risorse Idriche (CONVIRI, un organo parlamentare il cui controllo sul servizio idrico è sempre rimasto limitato per l’assenza di un vero potere regolatorio) e la ridefinizione su base regionale delle precedenti Autorità d’Ambito (AATO), questa decisione introduce una spinta verso un sistema di regolazione nazionale, in termini di tariffazione e analisi dell’efficienza e della qualità.

Questo processo di riforma, che segue una serie di tentativi parzialmente riusciti di introdurre una forma di concorrenza per il mercato e di apertura al settore privato, è in linea con la maggior parte degli studi recenti che giudicano la presenza di concorrenza, privatizzazione e regolazione come la condizione ottimale per una maggiore efficienza del servizio. Meno diffuso è lo studio degli impatti di queste riforme sulla qualità del servizio, tanto più in Italia. Pertanto i recenti interventi legislativi offrono adeguati stimoli a valutare come alcuni elementi di contesto (natura proprietaria e dimensioni della utility, localizzazione del servizio) incidano attualmente sulle performance di qualità delle aziende idriche italiane. Questo saggio richiama i principali risultati di una recente analisi di benchmarking della qualità su 50 aziende idriche italiane.

Il dibattito scientifico

Come anticipato, non sono molte le ricerche che si sono concentrate sulla qualità del servizio offerto e sull’importanza di inserire variabili di qualità nelle analisi di efficienza, ad eccezione degli studi sulla qualità del servizio idrico nei Paesi in via di sviluppo (tra gli altri: Estache, 2003; Estache e Kouassi, 2002; Galiani et al., 2005; Kirkpatrick et al., 2006). I primi autori ad introdurre variabili di qualità nella misurazione dell’efficienza sono stati Saal e Parker (2001). Il modello di analisi dell’efficienza introdotto presenta un indice di output quality-adjusted per misurare le performance delle imprese inglesi e gallesi negli anni successivi alla privatizzazione. In termini di qualità, emerge come, negli anni, gli standard minimi siano aumentati sensibilmente, tuttavia nessun nesso chiaro emerge in relazione alla natura proprietaria del gestore. Conclusioni simili emergono in altri lavori che con metodologie e campioni diversi hanno affrontato questi studi (Dore et al., 2004; Lin, 2005; Lin e Berg, 2008; Picazo-Tadeo et al., 2008; Wallsten e Kosec, 2008).

In Italia, Senn (2009) ha effettuato un’analisi di benchmarking su un campione di 30 imprese riguardante diversi aspetti gestionali e di efficienza. Vengono ampiamente inclusi nell’analisi anche parametri di qualità attraverso l’analisi dell’efficienza gestionale e delle infrastrutture e delle politiche di qualità del servizio alla clientela. La ricerca, basata su dati del 2005, non evidenzia nessuna relazione diretta tra l’efficienza gestionale del servizio e alcune caratteristiche strategiche delle aziende oggetto di studio.
In un contesto di dibattito scientifico piuttosto appiattitto sulla sola efficienza, un vero modello nello studio della qualità è costituita da OFWAT, l’Autorità di regolazione del settore idrico inglese e gallese. Attraverso un Rapporto annuale, OFWAT elabora un’analisi di benchmarking nella quale mette a confronto le performance delle società idriche inglesi e gallesi, stimolando così la leva della yardstick competition: il confronto spinge le imprese a migliorare sempre di più le proprie performance e introdurre le best practices di altri operatori. Difficilmente, tuttavia, la metodologia di benchmarking dell’OFWAT può essere replicata in Italia, data, ad oggi, la difficoltà di accesso ai dati.

La metodologia della ricerca

Per quanto detto in precedenza, l’analisi di benchmarking svolta si è basata su due fonti: gli “impegni” sulla qualità, esplicitati nelle Carte dei Servizi (CdS) disponibili pubblicamente, e le effettive performance ex post, raccolte attraverso un questionario inviato via email. Pur in mancanza di una normativa che impone dei livelli minimi degli standard di servizio monitorati nelle CdS, in un’ottica di yardstick competition, è possibile operare confronti con la media di settore e tra operatori. Sono state raccolte informazioni relative a 50 aziende: le aziende selezionate servono una popolazione di circa 35.426.611 di abitanti, più della metà dell’intera popolazione italiana. Per quanto concerne la distribuzione geografica del campione, la metà delle imprese opera nel Nord del Paese (52%), il 36% nel Centro e il 12% al Sud e Isole. Tale squilibrio scompare se si tiene conto che le gestioni a Nord sono più parcellizzate: infatti, guardando alla popolazione servita dal campione, il 43% risiede al Centro, il 32% al Nord e il 25% al Sud. Riguardo alla dimensione operativa dell’azienda, si è distinto tra aziende grandi (più di 200.000 abitanti serviti) e piccole: le imprese più grandi sono il 58% e servono il 92% della popolazione. All’interno del campione risultano prevalere leggermente le imprese monoutilities (62%) rispetto alle altre (38%). Infine, le imprese a proprietà interamente pubblica costituiscono il 58% del campione.

L’analisi di benchmarking e alcuni test statistici

L’analisi di benchmarking si è così basata su alcuni indicatori ricorrenti nelle CdS o suggeriti in letteratura e misurati tramite la survey. Si possono ricondurre a tre macrocategorie:
• la qualità della erogazione del servizio: include gli indicatori di avvio del rapporto contrattuale e continuità del servizio;
• la qualità commerciale: comprende indicatori di customer service, di frequenza della lettura del contatore (metering) e della fatturazione, di indennizzo per violazione della CdS, di completezza delle informazioni della CdS e del sito internet dell’azienda;
• l’efficienza della gestione: introduce aspetti di efficienza, quali la produttività del fattore lavoro, il rapporto tra la popolazione servita e il totale degli addetti impiegati, la quota di perdite idriche, in assoluto e in rapporto alla lunghezza delle reti.

Per ciascuna delle 3 categorie è stata così predisposta una graduatoria grazie alla ponderazione delle performance relative a ciascun indicatore; in ciascuna graduatoria, per definizione, il valore medio è pari a 0. Successivamente, i risultati ottenuti in ognuna delle 3 categorie sono stati sommati per definire una graduatoria generale (per la metodologia, cfr. Senn 2009): quanto più alto è il punteggio, tanto più l’azienda ha presentato valori sopra la media; al contrario, punteggi negativi segnalano una performance inferiore alla media in almeno una delle graduatorie. Una rassegna sintetica finale delle prime e ultime dieci posizioni è contenuta nella tabella 1 (i nomi delle aziende sono riservati):

Tabella 1: graduatoria generale dell’analisi di benchmarking

L’analisi di benchmarking in tabella 1 evidenzia alcune caratteristiche ricorrenti per le aziende meglio e peggio performanti; per valutare la rilevanza statistica di queste differenze all’interno del sottocampione, sono stati testati i singoli indicatori per valutare se la media della performance di ciascun gruppo di aziende fosse significativamente diverso dall’altro, secondo 4 dimensioni rilevanti (strategia mono- o multiutility, proprietà interamente pubblica o no, localizzazione geografica e dimensione per popolazione servita). Solo 9 indicatori presentano una differenza statisticamente significativa tra diversi gruppi. Spicca, a conferma di un dato ormai riconosciuto, che la proprietà pubblica o mista non è un fattore di discrimine tra le performance.

Tabella 2: test sulla differenza di media

Legenda: ^ si segnalano i gruppi di aziende, identificati in base alla strategia, alla proprietà, alla localizzazione e alle dimensioni, con la media più alta nei test. °: p-value del test, * p < .10; ** p < .05; *** p < .01; ns, statisticamente non significativo.

Conclusioni e implicazioni di policy

L’analisi di benchmarking colloca sempre le imprese meridionali del campione nelle ultime posizioni della graduatoria e nessuna di esse, neppure nelle graduatorie parziali (qui non riportate), registra performance nel primo quartile. Inoltre gli indicatori concernenti le tempistiche di preventivazione, attivazione, riattivazione, cessazione della fornitura registrano performance maggiori nelle imprese del Nord e del Centro Italia rispetto a quelle del Mezzogiorno. Emerge inoltre una differenza significativa anche per quanto riguarda le perdite idriche per km di rete, dove le aziende operanti nel Sud Italia hanno performance significativamente peggiori.

Riguardo agli indicatori di customer service, essi mostrano risultati differenti in base alla dimensione operativa delle imprese. I grandi gruppi operanti nelle public utilities registrano performance superiori rispetto alle piccole realtà locali, mostrando in tal senso una più spiccata attenzione a questo tema, laddove le piccole utilities locali sono invece più indietro.

La scelta strategica di operare solo nel servizio idrico o differenziarsi offrendo più servizi non sembra condizionare in maniera decisiva i risultati. Si registrano performance ottimali sia nelle grandi aziende monoutilities sia nelle piccole imprese multiutilities. In generale, però, l’analisi di benchmarking riporta punteggi di efficienza nella gestione del servizio più elevati da parte delle aziende che attuano una strategia multiutilities.

Le analisi svolte segnalano in primo luogo un forte squilibrio territoriale. L’assetto proprietario, spesso al centro dei dibattiti, riveste invece un ruolo statisticamente non significativo. Infine, non è corretto affermare che solo le grandi aziende sono in grado di offrire una qualità del servizio migliore: in seconda e terza posizione spiccano due aziende di dimensioni minori operanti nel Centro Italia.

In conclusione, dalle analisi effettuate non si riscontra un modello di gestione del servizio ottimale: la riorganizzazione del quadro normativo del settore idrico italiano passa dalla predisposizione di politiche che permettano agli enti locali di scegliere in autonomia la tipologia di gestione (mista o pubblica, mono- o multi-utility, locale o regionale) attraverso cui erogare il servizio idrico sul territorio. L’operato di enti locali e gestori dovrà essere supervisionato da un ente regolatore (l’AEEG, secondo le ultime decisioni) che vigili sulle performance delle gestioni ed incentivi l’efficienza e la qualità del servizio erogato attraverso lo strumento della yardstick competition.

Paolo Nardi, CERTeT-Università Bocconi e Politecnico di Milano

Riferimenti bibliografici

Dore M., Kushner J., Zumer K. (2004), “Privatization of Water in the UK and France – What can we Learn?”, Utilities Policy, 12, 1: 41-50.

Estache A. (2003), “Argentina 1990s’ Utilities Privatization: A Cure or a Disease?”, Washington: World Bank, Working Paper Series.

Estache A., Kouassi E. (2002), “Sector Organization, Governance of Publicly-Owned and Privately-Owned Electric Utilities”, Washington: World Bank, Working Paper 2890.

Galiani S., Gertler P. J., Schargrodsky E. (2005), “Water for Life: The Impact of the Privatization of Water Services on Child Mortality”, Journal of Political Economy, 113, 1: 83-120.

Kirkpatrick C., Parker D., Zhang Y. (2006), “An Empirical Analysis of State and Private-Sector Provision of Water Services in Africa”, The World Bank Economic Review, 20, 1: 143-163.

Lin C. (2005), “Service Quality and Prospects for Benchmarking: Evidence from the Peru Water Sector”, Utilities Policy, 13, 3: 230-239.

Lin C., Berg S. (2008), “Incorporating Service Quality into Yardstick Regulation: An Application to the Peru Water Sector”, Review of Industrial Organization, 32, 1:53-75.

Picazo-Tadeo A.J., Saez-Fernandez F.J., Gonzalez-Gomez F. (2008), “Does Service Quality Matter in Measuring the Performance of Water Utilities?”, Utilities Policy, 13, 1: 30-38.

Saal D., Parker D. (2001), “Productivity and Price Performance in the Privatized Water and Sewerage Companies of England and Wales”, Journal of Regulatory Economics, 20, 1: 61-90.

Senn L. (a cura di) (2009), Le imprese del settore idrico in Italia: una analisi di benchmarking, Milano: FrancoAngeli.

Wallsten S., Kosec K. (2008), “The Effects of Ownership and Benchmark Competition: An Empirical Analysis of U.S. Water System”, International Journal of Industrial Organization, 26, 1: 186-205.