di: Simone Franceschini e Gerardo Marletto
EyesReg, Vol.3, N.2 – Marzo 2013.
Tra gli strumenti comunemente adottati per facilitare i processi di decisione delle politiche urbane, quello dell’approccio partecipativo è tra i più promettenti. L’approccio partecipativo si basa su una critica aperta agli strumenti di valutazione che normalmente supportano le decisioni pubbliche. Tali strumenti – come l’analisi costi-benefici o l’analisi multicriteria – presumono di essere perfettamente razionali e neutrali, ma di fatto incorporano lo status quo (Gowdy, 2004); per questo motivo non sono in grado di gestire né il conflitto, né l’incertezza sul futuro che si associano a qualsiasi processo di decisione che non sia mera gestione di routine (Martinez-Allier et al., 1998). Coerentemente con questa critica, le procedure partecipate (PP) coinvolgono direttamente cittadini e stakeholder, con l’obiettivo di confrontare visioni ed interessi; in questo modo viene generata la conoscenza necessaria per prendere decisioni nelle condizioni di “razionalità limitata” tipiche dei processi complessi (Vatn, 2009). Operativamente le PP più diffuse si basano su tecniche “miste” che, combinando strumenti di discussione strutturata e di valutazione multicriteria, sono in grado di generare elementi quantitativi utili per la decisione finale dell’Amministrazione (Stagl, 2007). Una particolare attenzione viene dedicata anche alle modalità di partecipazione di cittadini e stakeholder, per evitare che la legittimità della PP e dei suoi risultati sia minata da fenomeni di “cattura” da parte di interessi dominanti o gruppi più “vocali” (O’Neil, 2001).
In questo contributo, le effettive potenzialità di queste tecniche sono analizzate con riferimento alla sperimentazione di una PP per la riorganizzazione della mobilità di uno dei principali quartieri della città di Bari. La sperimentazione è stata realizzata all’interno del progetto MUSA (Mobilità Urbana Sostenibile e Attrattori culturali) promosso dal Dipartimento della Funzione Pubblica ed ha beneficiato del supporto organizzativo del Comune di Bari.
Il progetto MUSA e la partecipazione
Bari è una delle otto “città-pilota” su cui è intervenuto il progetto MUSA, realizzato da Isfort in collaborazione con Anci-Comunicare, Cittalia e Cles. Nelle otto città-pilota è stata sperimentata una PP sviluppata da Isfort (Mameli e Marletto, 2012) che si basa su due strumenti: un “dialogo strutturato” (Clark et al., 1998), basato su una multi-criteria semplificata che consente agli stakeholder di confrontare e sintetizzare le loro valutazioni, e un’indagine demoscopica per raccogliere le opinioni dei cittadini.
In sette delle otto città la PP è stata utilizzata per selezionare gli obiettivi prioritari del PUM (Piano Urbano della Mobilità); nel caso di Bari la PP è stata invece applicata a un rilevante intervento specifico: la riorganizzazione della circolazione e della sosta nel centrale quartiere Murat. Tenuto conto della familiarità dell’Amministrazione con le PP, a Bari è stata anche sperimentata la tecnica della “giuria dei cittadini” (Kenyon et al., 2003) che prevede che sia un ridotto campione di residenti a validare il risultato finale della PP. La PP a Bari ha preso il via nell’autunno del 2011 con l’analisi preliminare del sistema della mobilità barese e si è sviluppata appieno tra aprile e settembre 2012.
Più specificatamente, la PP applicata a Bari ha fatto uso di una tecnica “mista”, articolata in sei fasi. La tabella 1 evidenzia, fase per fase, quali sono i soggetti che hanno partecipato, quale strumento è stato utilizzato e con quali risultati.
Tab. 1 – Le fasi della procedura partecipata: soggetti, strumenti e risultati
| Fase | Chi partecipa | Strumento utilizzato | Risultati |
| 1 | EspertiTestimoni privilegiati (10) | Analisi “a tavolino” della documentazione e dei dati disponibiliInterviste | Versione preliminare dello schema di valutazione (obiettivi dell’intervento e alternative d’intervento) |
| 2 | EspertiStakeholder (15) | “Dialogo strutturato”(1° Incontro – Discussione guidata) | Versione finale dello schema di valutazione |
| 3 | Cittadini(campione di 800 residenti, di cui 250 del quartiere Murat) | Indagine demoscopica | Valutazione degli obiettivi dell’interventoValutazione delle alternative d’intervento |
| 4 | EspertiStakeholder (15) | “Dialogo strutturato”(Questionario via e-mail) | Valutazione degli obiettivi dell’intervento |
| 5 | EspertiStakeholder (14) | “Dialogo strutturato”(2° Incontro – Discussione guidata basata su un’analisi multicriteria semplificata) | Graduatoria delle alternative d’intervento |
| 6 | EspertiCittadini (15) | “Giuria dei cittadini” (Discussione guidata) | Decisione finale sulla graduatoria delle alternative d’intervento |
Va sottolineato che i risultati dell’indagine demoscopica sono stati messi a disposizione sia degli stakeholder (2° incontro del “dialogo strutturato”) che della “giuria dei cittadini”. Obiettivo della PP era selezionare la migliore alternativa d’intervento a partire dall’impostazione di uno schema di valutazione.
Il quartiere Murat e lo schema per la valutazione degli interventi
La circoscrizione centrale di Bari, composta dai quartieri Murat e San Nicola, registra 17.000 residenti e una delle densità abitative più alte della città. Il quartiere Murat ospita una pluralità di funzioni (residenze, commercio, università, altri servizi pubblici e privati) e, come si legge dai documenti del Piano Generale del Traffico Urbano (Comune di Bari, 2009), è interessato da un rilevante traffico di attraversamento (per un dettaglio dei flussi si veda la figura 1); a ridosso del quartiere, si trovano anche il capolinea degli autobus urbani e la stazione principale dei treni. Il quartiere Murat ha ospitato i primi esperimenti di pedonalizzazione al di fuori del centro storico ed è oggetto di un esteso intervento di sosta a pagamento. Ciò nondimeno, la pressione dei veicoli in sosta è sempre rilevante: a fronte di 4.900 posti auto si registrano 5.100 auto in sosta diurna e 5.400 in sosta notturna. Elevati sono anche i livelli del rumore, mentre la qualità dell’aria è buona.
Fig. 1 – Traffico di attraversamento nel quartiere Murat di Bari
(in rosso i flussi con distanza percorsa superiore a 2 km)
L’ipotesi di una complessiva riorganizzazione della circolazione e della sosta del quartiere è da tempo oggetto di dibattito locale. Con la PP sono state valutate quattro alternative d’intervento: A. Pedonalizzazione totale; B. Pedonalizzazione con zone interne a traffico limitato; C. Zona a traffico limitato con isole pedonali; D. Zona a traffico libero. Sono presenti due elementi invarianti: la moderazione del traffico (velocità massima 30 km/h, priorità a pedoni e ciclisti) e i corridoi di attraversamento riservati al trasporto pubblico. Le alternative d’intervento sono state valutate con riferimento a quattro obiettivi, specificamente orientati al quartiere oggetto dell’intervento: 1. Miglioramento dell’accessibilità; 2. Miglioramento della vivibilità; 3. Sviluppo delle attività commerciali e turistiche; 4. Protezione e valorizzazione dei beni culturali. Alternative e obiettivi dell’intervento nel quartiere Murat hanno costituito lo schema di valutazione utilizzato nella PP barese.
La selezione della migliore alternativa d’intervento
La decisione finale sulla selezione della migliore alternativa d’intervento è stata presa dalla “giuria dei cittadini”, a partire dai risultati dell’indagine demoscopica e del “dialogo strutturato” tra gli stakeholder che sono riportati nella tabella 2. In più, alla “giuria” sono stati comunicati anche altri due elementi conoscitivi: a) che nel 2° incontro tra gli stakeholder è emersa un’alternativa d’intervento “ibrida” (non più integrabile nello schema di valutazione) per creare una zona a traffico limitato con alcune direttrici di attraversamento a traffico libero; b) che l’ipotesi di una zona a traffico libero (alternativa D.) è l’unica su cui l’indagine demoscopica ha raccolto opinioni fortemente divaricate in quanto il 40% dei cittadini la considera infatti assolutamente prioritaria, mentre il 36% ritiene che debba essere scartata.
Tenuto conto di tutti gli elementi di valutazione raccolti durante la PP, la “giuria” ha espresso una preferenza quasi unanime (una sola posizione contraria) a favore dell’alternativa C. (zona a traffico limitato con aree pedonali) integrata con l’opzione ibrida della creazione di corridoi di attraversamento aperti anche ai non residenti.
Tab. 2 – Graduatorie delle alternative d’intervento
| Alternative d’intervento |
Graduatoria |
|
|
Cittadini (indagine demoscopica) |
Stakeholder (“dialogo strutturato”) |
|
| A.Pedonalizzazione totale |
4° |
2° |
| B.Pedonalizzazione con zone interne a traffico limitato |
2° |
1° |
| C.Zona a traffico limitato con aree pedonali |
1° |
3° |
| D.Zona a traffico libero con aree pedonali |
3° |
4° |
Conclusioni
La sperimentazione qui presentata ha dimostrato che le PP possono generare risultati positivi e utili per i processi decisionali alla scala urbana.
Innanzitutto va evidenziato che la PP è arrivata a conclusione, risultato che non era per nulla scontato: gli stakeholder hanno partecipato rappresentando praticamente tutti i settori rilevanti delle istituzioni e della società civile; i cittadini hanno risposto in misura soddisfacente alla “chiamata” del Comune a partecipare alla “giuria”. Tutte le sessioni di discussione si sono svolte in un “clima” collaborativo, che ha favorito il reciproco ascolto e la ricerca di soluzioni che non fossero banalmente la mediazione delle diverse posizioni in campo, ma riuscissero a integrare punti di vista generali e specifiche indicazioni operative. In secondo luogo si può sottolineare che il risultato finale della PP sull’alternativa d’intervento da preferire è chiaro e condiviso. Nonostante gli stakeholder ed i cittadini abbiano espresso giudizi divergenti su alcune alternative, l’ipotesi della creazione di una zona a traffico limitato è emersa come opzione migliore per entrambi, in particolare nel caso che prevede un incremento delle aree pedonali. L’ulteriore indicazione di un’opzione “ibrida” emersa nelle fasi finali della PP ha consentito inoltre di integrare le indicazioni a favore del libero accesso del traffico automobilistico nel quartiere Murat.
Nonostante i risultati complessivamente positivi, la scarsa attenzione dedicata alla generazione delle alternative d’intervento ha pesato negativamente sulla qualità e l’efficacia della PP. Le alternative d’intervento sono state infatti proposte dagli esperti all’inizio della PP e sottoposte alla sola validazione degli stakeholder; i cittadini, sia nell’indagine demoscopica che nella “giuria”, le hanno invece trovate già completamente definite. Non è un caso quindi che proprio la “giuria dei cittadini” abbia manifestato disagio rispetto ad uno schema di valutazione già impostato e si sia esplicitamente espressa a favore di una progettazione partecipata delle alternative d’intervento. Indicazione che sarà possibile integrare in future sperimentazioni della PP.
Infine, rispetto all’ipotesi di una maggiore diffusione delle PP nelle prassi decisionali dei Comuni italiani, è importante sottolineare come i risultati ottenuti nel caso di Bari abbiano verosimilmente beneficiato dell’esperienza già maturata dall’Amministrazione e dalla collettività barese in materia di PP. Ciò porta a ritenere che non siano esperienze generalizzabili a realtà non avvezze all’uso degli strumenti partecipativi.
Simone Franceschini, Technical University of Denmark
Gerardo Marletto, Università di Sassari
Bibliografia
Clark J., Burgess J., Dando N., Bhattachar D., Heppel K., Jones P., Murlis J., Wood P. (1998), Prioritising the Issues in Local Environment Agency Plans Through Consensus Building with Stakeholder Groups, Technical Report w114, Environment Agency, Bristol.
Comune di Bari (2009), Piano Generale del Traffico Urbano – Allegato E, Comune di Bari, Bari.
Gowdy J. (2004), The revolution in welfare economics and its implications for environmental valutation and policy, Land Economics, 80: 239-257
Kenyon W., Hanley N., Ceara N. (2001), Citizens’ juries: an aid to environmental valuation? Environment and Planning C: Government and Policy, 19: 557-566.
Mameli F., Marletto G. (2009), La selezione degli indicatori di valutazione delle politiche per la mobilità urbana sostenibile: una procedura partecipata, Rapporti periodici, n.12, Isfort, Roma.
Martinez-Alier J, Munda G, O’Neill J (1998), Weak comparability of values as a foundation for ecological economics, Ecological Economics, 26: 277-86.
O’Neil J. (2001), Representing the people, representing nature, representing the world, Environment and Planning C: Government and Policy, 19: 483-500.
Stagl S. (2007), Emerging Methods for Sustainability Valuation and Appraisal. Final Report, SDRN – Sustainable Development Research Network, London.
Vatn A. (2009), An institutional analysis of methods for environmental appraisal, Ecological Economics, 68: 2207-2215.
