di: Ernesto Cassetta e Umberto Monarca
EyesReg, Vol.3, N.5 – Settembre 2013.
Il potenziale contributo in termini di crescita economica delle fonti rinnovabili di energia è spesso citato come giustificazione ulteriore nella promozione di politiche volte alla loro diffusione. Con il perdurare della crisi, infatti, il richiamo all’opportunità di tenere conto nelle scelte effettuate dell’impatto in termini di sviluppo regionale e locale, prospettive di esportazione, coesione sociale e creazione di posti di lavoro si è fatto sempre più insistente.
L’Unione Europea ha nel tempo ridefinito in maniera sempre più ambiziosa i propri obiettivi in termini di riduzione delle emissioni climalteranti, di diffusione delle fonti rinnovabili e di efficientamento nell’uso delle risorse come presupposto per un rilancio della propria competitività su scala internazionale, oltre che come strumento di lotta ai cambiamenti climatici e di indipendenza energetica (Monarca, 2012). In questo quadro, i singoli Stati membri sono stati chiamati a una modifica del proprio sistema di regolazione al fine di indirizzare i comportamenti di produzione e di consumo verso una maggiore sostenibilità ambientale. Il principale riferimento a riguardo è, come noto, il Climate and Energy package approvato nel 2009 con il quale si sono ridefiniti gli obiettivi di sviluppo delle fonti rinnovabili e di riduzione delle emissioni di gas climalteranti al 2020 chiamando poi gli Stati membri a condividere in maniera vincolante gli sforzi necessari al loro raggiungimento.
Rispetto ai complessivi auspici, i benefici economici e occupazionali degli investimenti realizzati sono stati inferiori alle attese distribuendosi inoltre in modo assai disomogeneo fra territori. Pur in un contesto di indubbia crescita, la competizione proveniente in particolare da Cina e Stati Uniti nelle tecnologie per la produzione di energia da fonti rinnovabili ha progressivamente posto in difficoltà i produttori europei in diversi settori. Nel solare fotovoltaico, ad esempio, la leadership inizialmente acquisita dalle imprese tedesche è stata rapidamente erosa determinando in molti casi fallimenti, chiusure di impianti e programmi di ristrutturazione (EurObserv’ER, 2013). In diverse realtà territoriali, l’impatto più rilevante si è prevalentemente esaurito nelle attività a valle delle diverse filiere industriali coinvolte senza estendersi in maniera significativa e soprattutto duratura alle fasi a monte legate alla produzione di tecnologie e al controllo delle loro traiettorie di sviluppo.
Quest’ultima dinamica ha in larga misura contraddistinto anche il nostro Paese tanto da essere un fattore determinante nella complessiva revisione al ribasso dei meccanismi di sostegno. La riduzione degli incentivi e la definizione di un tetto massimo alla potenza incentivabile (si confrontino i DM 5 e 6 luglio 2012) sta comportando il venir meno anche del fragile sistema produttivo che pure si era creato nel corso degli ultimi anni e che aveva rappresentato un importante bacino occupazionale in questo periodo di crisi. Limitandoci al solare fotovoltaico, nel 2012 si stima in Italia una riduzione del numero di addetti diretti del 22% rispetto al livello dell’anno precedente prevalentemente nelle fasi di progettazione e installazione (Energy & Strategy Group, 2013). Si tratta di un trend destinato a consolidarsi se si considera che, mentre nel 2011 e nel 2012 sono stati installati impianti per una potenza rispettivamente di 9.300 MW e di 3.646 MW, la Strategia Energetica Nazionale prevede la realizzazione di capacità aggiuntiva per circa 1.000 MW l’anno fino al 2020 (Ministero dello Sviluppo Economico, 2013).
Alla luce del quadro descritto, è indubbiamente importante riflettere sulle politiche che dovranno essere attuate nel prossimo futuro anche in ragione degli impegni assunti in ambito comunitario. Si consideri a riguardo che, pur con una riduzione del 13% rispetto al precedente ciclo di programmazione, il quadro finanziario per il periodo 2014-2020, ancora oggetto di discussione, prevede comunque di assegnare agli obiettivi di sostenibilità della crescita un ammontare di risorse complessivamente pari a poco meno di 373 miliardi di Euro.. Due sono in particolare gli aspetti sui quali sarebbe opportuno concentrare l’attenzione. Il primo riguarda le modalità attraverso cui le scelte di regolazione delle fonti rinnovabili possono essere pensate per attivare percorsi di crescita e occupazione. Il secondo coinvolge invece il ruolo delle politiche locali, in quanto la riduzione degli incentivi erogati a livello centrale potrebbe generare una spinta sugli enti locali a rifinanziare le tecnologie verdi con risorse locali (si pensi al Mezzogiorno e ai Fondi Strutturali), al fine di tutelare i livelli di occupazione generati sul territorio.
Le relazioni fra mercato, industria e ricerca e le opzioni di policy
Quanto al primo degli aspetti evidenziati, il dibattito economico fatica a dare un contribuito fattivo sulle direzioni da intraprendere.
L’analisi si è infatti principalmente focalizzata sul disegno ottimale dei sistemi di incentivo valutati sia su un piano teorico che sotto il profilo empirico sulla base del rapporto fra efficacia ambientale (intesa come capacità effettiva di conseguire il target ambientale definito) e efficienza economica (riferita alla minimizzazione in un’ottica di breve e di lungo periodo degli oneri complessivi posti a carico della collettività) (Haas et al., 2011; Lesser e Su, 2008; Burtraw e Palmer, 2005).
La creazione di un mercato finale stabile e duraturo dovrebbe consentire al ventaglio di tecnologie incentivate di percorrere le rispettive curve di esperienza, permettendo la successiva rimozione degli incentivi e la competizione su base paritaria fra le diverse fonti. Per le soluzioni distanti dalle fasi di industrializzazione è invece richiesto un sostegno agli investimenti in ricerca tale da promuovere il loro ulteriore sviluppo con l’obiettivo di integrare e eventualmente sostituire le tecnologie di più immediata commercializzazione.
Sebbene non auspicata poiché in linea di principio considerata distorsiva dei normali esiti di mercato, il quadro descritto non esclude l’introduzione di forme di sostegno diretto alla creazione e al consolidamento di un tessuto industriale nelle tecnologie verdi. La presenza di un sistema di imprese è fondamentale se si vuole che il territorio mantenga nel tempo la capacità di sviluppare e commercializzare nuove applicazioni industriali, creando i presupposti sia per un’accelerazione del processo di cambiamento auspicato che per la sostenibilità economica dello stesso. Sebbene l’utilizzo di strumenti quali sussidi diretti, finanziamenti agevolati, agevolazioni fiscali, local content requirement, incentivi alle esportazioni ecc. sia stato relativamente ampio e contribuisca almeno in parte a spiegare l’attuale differenziale di performance delle economie nazionali più dinamiche/competitive, Germania e Cina in primis, pochi contributi hanno tuttavia analizzato in modo sistematico le misure adottate dai diversi sistemi (Lewis e Wiser, 2007; Cassetta, Gobbo, 2008; Cassetta, Surdi, 2011; Grau, Huo, Neuhoff, 2012).
Politiche coerenti per il mercato, per l’industria e per la ricerca non vanno necessariamente interpretate come tasselli di una strategia di successo. Maggiore probabilità di innescare percorsi virtuosi l’hanno invece quei sistemi economici che decidono di muoversi in anticipo con risorse rilevanti poiché in grado di acquisire conoscenze, competenze industriali e fattori dimensionali utili a governare le future traiettorie di cambiamento (Pozzi, 2010). I sistemi che scelgono mere strategie di adattamento faticano inevitabilmente ad assicurare la sostenibilità del percorso intrapreso, mentre espongono il loro sistema a operazioni di acquisizione tanto delle realtà più consolidate quanto di quelle eventualmente in grado di generare soluzioni innovative. D’altra parte, come testimoniano le accennate difficoltà delle imprese del solare fotovoltaico tedesco, il processo di commoditizzazione che interessa molte tecnologie verdi e la competizione internazionale che ne deriva stanno ponendo in difficoltà anche coloro che hanno seguito con maggiore convinzione strategie di sostenibilità, indirizzando enormi risorse verso mercato, imprese e attività di ricerca.
Tutto quanto osservato non induce a valutazioni ottimistiche per il nostro Paese. Il recente spostamento delle risorse dalle fonti rinnovabili elettriche verso quelle termiche e verso i settori dell’efficienza energetica non costituisce una risposta efficace al di là del mero contenimento degli oneri di sistema. Una diversa prospettiva di intervento potrebbe essere quella di far convergere le risorse verso un nucleo limitato di attività e tecnologie di frontiera, ponendo le condizioni affinché il tessuto produttivo nazionale possa appropriarsi dei potenziali avanzamenti scientifici e gestirne il successivo processo di rafforzamento su scala industriale.
Il possibile ruolo delle politiche locali
Con riferimento al ruolo delle politiche locali, il dibattito nel nostro Paese ha spesso assunto un’accezione negativa evidenziando il contrasto fra obiettivi di sviluppo definiti a livello nazionale e vincoli amministrativi e di programmazione posti dalle diverse realtà a livello territoriale. Le problematiche emerse si riflettono efficacemente nel concetto di burden-sharing con il quale si è inteso vincolare le diverse Regioni al raggiungimento di sotto-obiettivi regionali di diffusione delle fonti rinnovabili e di riduzione dei consumi energetici, in un’ottica di condivisione degli oneri legati al conseguimento dei target comunitari al 2020 (DM 15 marzo 2012).
Una lettura unitaria degli approcci seguiti a livello locale è ad ogni modo complessa. Pur in un quadro di pianificazione concorrente, l’assenza di una strategia condivisa a livello nazionale ha senza dubbio consolidato una frammentazione di indirizzi, politiche e azioni. Tutto ciò in un contesto di progressivo aumento dei fondi disponibili che ha seguito la parallela accresciuta priorità degli obiettivi di sostenibilità ambientale nell’ambito della programmazione comunitaria.
Dai circa 600 milioni di Euro destinati a progetti nel campo dell’energia del periodo 2000-2006 si è infatti passati ai circa 3,8 miliardi di Euro del ciclo di programmazione 2007-2013, di cui 2,7 miliardi di Euro destinati alle sole Regioni Convergenza. Alla fine del 2012 risultavano avviati a livello nazionale progetti per un ammontare di risorse pari al 36% del totale programmato (21% in termini di spesa). . Le percentuali erano inferiori nelle Regioni Convergenza e pari rispettivamente al 32% e al 18%. Tali risorse che si aggiungono a quelle rese disponibili dai sistemi di incentivazione nazionali (certificati verdi e bianchi, conto energia, detrazioni fiscali ecc.) sono state in prevalenza destinate al finanziamento di iniziative di installazione di impianti di produzione di energia e di efficientamento degli edifici e di risparmio energetico.
Di minore entità e di più difficile ricostruzione, almeno con riferimento alle somme effettivamente erogate, sono state poi le risorse destinate a interventi a sostegno dell’industria e della ricerca se si considera che i fondi complessivamente impegnati possono essere stimati in circa 500 milioni di Euro di cui poco meno di 250 milioni di Euro assegnati nell’ambito del PON Ricerca e Competitività e la restante parte destinata al finanziamento delle filiere produttive relative a fonti di energia rinnovabile e risparmio energetico. Senza entrare nel dettaglio di specifici progetti, i benefici economici e occupazionali di queste iniziative sono stati limitati, mentre il recente fallimento di alcune realtà industriali testimonia la difficoltà di dare continuità ai risultati comunque conseguiti.
La riduzione e il blocco degli incentivi erogati a livello centrale accresce tuttavia la rilevanza delle politiche locali. Se si condivide l’idea che l’equazione mercato-ricerca-industria non sia affatto scontata e che non si risolva automaticamente in percorsi di crescita economica, il ruolo delle singole realtà territoriali potrebbe essere rivisto privilegiando il loro possibile contributo in termini di sperimentazione di modelli alternativi di produzione e di consumo di energia in accordo con le più ampie strategie del Paese.
Ernesto Cassetta, Università degli Studi di Udine e LUISS “GRIF-Fabio Gobbo”, Roma
Umberto Monarca, Università degli Studi di Foggia e LUISS “GRIF-Fabio Gobbo”, Roma
Riferimenti bibliografici
Burtraw D., Palmer K., 2005. “Cost-effectiveness of renewable electricity policies”. Energy Economics, vol. 27(6), 873–894.
Cassetta E., Gobbo F., 2008. “Fonti rinnovabili, ricerca e politiche industriali”. Italianieuropei, 1, 99–105.
Cassetta E., Surdi G., 2011. “Le politiche per le rinnovabili in Italia fra mercato, ricerca e industria”. L’Industria. Rivista di Economia e Politica Industriale, 2, 283–308.
Energy & Strategy Group, 2013. Solar Energy Report. Il sistema industriale italiano nel business dell’energia solare. Aprile.
EurObserv’ER, 2013. “Photovoltaic barometer 2013”. Le journal du photovoltaïque, N° 9 – 2013.
Grau T., Huo M., Neuhoff K., 2012. “Survey of photovoltaic industry and policy in Germany and China”. Energy Policy, 51, 20-37.
Haas R., Panzer C., Resch G., Ragwitz M., Reece G., Held A., 2011. “A historical review of promotion strategies for electricity from renewable energy sources in EU countries”. Renewable and Sustainable Energy Reviews, Vol. 15, Issue 2, 1003–1034.
Lesser J.A., Su X., 2008. “Design of an economically efficient feed-in tariff structure for renewable energy development”. Energy Policy, 36, 981–990.
Lewis J.I., Wiser R.H., 2007. “Fostering a renewable energy technology industry: an international comparison of wind industry policy support mechanisms”. Energy Policy, 35, 1844–1857.
Ministero dello Sviluppo Economico, 2013. Strategia Energetica Nazionale: per un’energia più competitiva e sostenibile. Roma.
Monarca U., 2012. “Costi, benefici e prospettive di sviluppo delle fonti rinnovabili: il caso italiano”. L’Industria. Rivista di Economia e Politica Industriale, 3, 475–496.
Pozzi C., 2010. “Un bilancio sulle fonti rinnovabili in Italia fra luci e ombre”. I Quaderni di Italianieuropei, 2.
