Il BES nella programmazione regionale. Un possibile approccio

di: Nunzio Mastrorocco, Rocco Vincenzo Santandrea

EyesReg, Vol.7, N.6, Novembre 2017

Nel corso delle prime elaborazioni del PIL era chiaro che esso poteva essere una misura appropriata della produzione di reddito e dell’andamento del ciclo economico, ma non certamente del benessere. Un’accelerazione

nella ricerca, nella realizzazione e nell’utilizzo di indicatori diversi dal PIL per calcolare il benessere delle persone è stata quindi data dalla Commissione Stiglitz-Sen-Fitoussi (2008). Altre esperienze di largo respiro sono state avviate in quegli anni dall’OCSE, e dalla stessa Commissione Europea con l’iniziativa “Beyond GDP” del 2007. A livello nazionale, con il lavoro congiunto CNEL – ISTAT, dal 2011 è stata avviata la costruzione di un set di 130 indicatori per il Benessere Equo e Sostenibile (BES).

Con tali presupposti ci si è domandati come e quanto gli indicatori per il Benessere Equo e Sostenibile (BES) possano sostenere i processi decisionali dei principali documenti di programmazione a livello regionale, e quali implicazioni possano emergere utilizzando un solo indicatore-sintesi per il benessere, in alternativa alla sola misura del PIL. Nel presente contributo, considerando il caso della Puglia, si è quindi dapprima calcolato un indicatore composito del BES, così come definito dall’ISTAT nei sui rapporti annuali, posto in comparazione col PIL. Successivamente, si è realizzata una semplice simulazione di azioni di policy regionale evidenziando come alcuni indicatori BES possano opportunamente orientare la predisposizione della programmazione e dei bilanci annuali e pluriennali delle Regioni.

Il BES e il PIL

Quanto potrebbe essere adeguata ed efficace una comparazione tra BES e PIL in assenza di un singolo indicatore del benessere? Non è possibile rispondere a questa domanda in maniera puntuale e precisa, ma lo si potrebbe fare solo per approssimazioni e step successivi. Per far ciò si è proceduto ad osservare, per ogni singolo dominio/categoria del sistema BES/Istat, l’evoluzione degli specifici indicatori compositi. Sono stati elaborati gli indici di compendio relativi ai settori Salute, Istruzione e Formazione, Qualità e soddisfazione del lavoro, Reddito, Relazioni sociali, Soddisfazione per la propria vita, Ambiente. Per avere una serie storica più lunga si sono utilizzati solo alcuni indicatori che compongono il BES a partire dal 2004. Ai fini di una adeguata comparazione delle grandezze in oggetto, è stato parametrato anche il PIL (nazionale e regionale) con base pari a 100 per l’annualità 2010. Le simulazioni realizzate sono state diverse e articolate. In questa sede si presenta quella di maggiore significatività.

Dal confronto tra l’indicatore sintetico BES e il PIL a livello nazionale e regionale è possibile avanzare alcune considerazioni generali. Nelle fasi di crescita del PIL, l’indicate sintetico BES si muove più lentamente, mentre nelle fasi di ripresa economica lenta o di forte e rapida contrazione, l’indicatore BES mostra una maggiore resilienza. Inoltre, si osserva un diverso andamento a livello regionale, dove l’indicatore sintetico del BES mostra dinamiche di crescita a fronte di contrazioni significative del PIL.

Figura 1 – ITALIA, PUGLIA. Confronto tra Indice BES Sintetico e PIL (valori medi e indice base 2010) – Anni 2004 – 2015.

Fonte: Istat. Elaborazioni IPRES (2017)

Nel primo caso, si può ipotizzare una sorta di stabilizzazione delle politiche di welfare che per le caratteristiche strutturali sono quasi indipendenti dalle dinamiche del PIL, almeno nel breve periodo. Nel secondo caso dovrebbe funzionare un meccanismo redistributivo delle politiche di welfare a favore delle regioni in ritardo di sviluppo, che diventa più intenso nelle fasi di riduzione del PIL. Per analizzare queste situazioni, almeno a livello nazionale, si è operato un confronto tra la spesa per il welfare e il PIL nel corso dell’ultimo decennio. La spesa per il welfare fa riferimento al totale delle prestazioni e tiene conto di 4 macro categorie facenti capo a sanità, previdenza, assistenza e protezione sociale.

Figura 2 – ITALIA. Confronto Prestazioni WELFARE e PIL (valori indice, 100=2004) (asse sx). Rapporto tra Prestazioni WELFARE e PIL (asse dx).

Fonte: Elaborazioni IPRES (2017)

Ai fini di un confronto tendenziale di questa serie con quella del PIL si è proceduto ad una indicizzazione dei valori (con base 100 nel 2004). Tra il 2004 e il 2016, a fronte di un PIL nazionale a prezzi correnti che aumenta da 1.448 a 1.672 miliardi di euro (+15,5%), corrisponde una crescita delle prestazioni di welfare da circa 349 a 481 miliardi di euro (+37,6%). Si dimostra chiaramente l’effetto di “stabilizzatore” sociale del welfare sull’intera economia anche durante gli anni della crisi. Nello specifico, l’effetto di “resilienza” si manifesta a partire dal 2008-2009, e 2012-2013 anni di contrazione significativa del PIL a causa della crisi finanziaria ed economica internazionale e dell’incremento del debito in Italia del 2011. Conferme provengono anche dalla lettura del rapporto tra le due grandezze: la tendenza è positiva (dal 24% del 2004, al 27% del 2009, al 28% del 2012 e al 29% del 2016) con una stazionarietà nel biennio 2010-2011.

Indicatori BES nel ciclo della programmazione economica e finanziaria regionale

Verificato come si “muovono” le due tipologie di indicatori, ci si è posti la questione di come l’introduzione di indicatori BES, nel percorso di programmazione e formazione del bilancio annuale e pluriennale regionale, possa impattare il processo decisionale delle azioni di policy.

L’applicazione degli indicatori BES ai fini previsionali richiede necessariamente un certo livello di dettaglio sulle azioni di policy che dovrebbe corredare il Documento di economia e finanza regionale (DEFR). Il bilancio previsionale annuale e triennale dovrebbe associare alle azioni di policy le risorse finanziarie allocate per l’anno e per il triennio. Un ulteriore aspetto concerne la capacità dell’azione di policy regionale di influenzare gli indicatori BES individuati per le policy, poiché per alcuni indicatori le relazioni interne sono più robuste rispetto a quelle esterne; mentre per altri indici le relazioni esterne sono nettamente preponderanti rispetto alle condizioni interne alla regione.

Una misurazione qualitativa sulla capacità di influenzare i diversi indicatori BES attraverso le policy regionali è ipotizzata dal seguente schema, indicando un valore basso (+), un valore medio (++) ed un valore elevato (+++) di incidenza.

Tabella 1 – Relazione degli indicatori BES selezionati con le azioni di policy regionale.

Fonte: Elaborazioni IPRES (2017)

Il ragionamento appena proposto è stato applicato ad una semplice “simulazione” di policy regionale. Si supponga che la strategia di programmazione condivisa nel medio periodo (triennio) sia: ridurre la quota di giovani tra 15 e 29 anni che non studiano, non sono in formazione e non sono occupati (NEET). In Puglia nel 2015 tale valore è pari al 33,1%, mentre in valore assoluto è pari a 231.926 unità. Posto l’obiettivo di policy di ridurre la quota dei NEET dal 33,1% del 2015 al 30% nel 2018, si implicherebbe una riduzione di circa 22.000 giovani nel periodo considerato come effetto diretto dell’azione di policy; questa potrebbe essere ottenuta in diversi modi che si traducono in azioni più dettagliate di policy.

1^a ipotesi. Si può supporre che il 50% dei giovani in età 15-19 anni (11.000 NEET) partecipino ad azioni formative superiori a sei mesi e l’altro 50% tra 20 e 29 anni (11.000 NEET) sia oggetto di politiche di sostegno diretto dell’occupazione.

In questo caso si dovrebbero adottare:

• due azioni di policy: una per le attività formative, la seconda per il sostegno all’occupazione giovanile (politiche attive del lavoro, incentivi all’occupazione, sostegno all’autoimpiego, ecc.);
• due poste di bilancio adeguate per supportare le azioni di policy.

I risultati numerici sono evidenziati nella tabella 1. Circa 11.000 giovani rientrano nei percorsi formativi non di breve durata e circa 11.000 giovani seguono le azioni di politiche attive del lavoro e incentivi diretti per un incremento dell’occupazione giovanile, sia alle dipendenze che autonoma.

Un effetto diretto di quest’ultima azione di policy è quello di influenzare l’indicatore BES – Lavoro – attraverso l’aumento dell’occupazione dei giovani 20-29; questi andrebbero ad influenzare il tasso di occupazione 20-64 anni di 0,4 punti percentuali. Un effetto indiretto, invece, influenza un terzo indicatore BES – Benessere economico, attraverso l’incremento di reddito pro-capite dei nuovi occupati.

Tabella 2 – 1^a ipotesi. Possibili effetti di un obiettivo di policy con due indicatori BES

Fonte: Elaborazioni IPRES (2017)

2^aipotesi. Si può supporre che il 100% dei giovani NEET in età 15-19 anni partecipino ad azioni formative superiori a sei mesi.

In questo caso si dovrebbe adottare:

• un’ azione di policy per le attività formative;
• una posta di bilancio adeguata per supportare l’azione di policy.

I risultati numerici sono evidenziati nella tabella 3.

Tabella 3 – 2^a ipotesi. Possibili effetti di un obiettivo di policy con due indicatori BES

Fonte: Elaborazioni IPRES (2017)

Circa 22.000 giovani tra i 15 e i 19 anni rientrano nei percorsi formativi non di breve durata, con effetto sostanzialmente nullo sull’indicatore Lavoro. Un effetto indiretto di questa azione di policy è quello di influenzare con valori modesti altri due indicatori BES – Lavoro e Benessere economico, soprattutto attraverso i meccanismi moltiplicatori. Pertanto, a parità di risorse impiegate gli effetti sugli indicatori BES sono diversi. L’esercizio ha evidenziato anche come venga influenzato indirettamente un secondo indicatore BES – Benessere economico – attraverso l’aumento del reddito disponibile pro capite. Infatti, un aumento dell’occupazione comporta un aumento addizionale in termini di retribuzione personale, quindi, reddito disponibile e capacità di spesa (con chiari effetti sui consumi). E’ opportuno sottolineare che tale simulazione ha preso in considerazione principalmente gli effetti diretti non tenendo conto dei cosiddetti “moltiplicatori”, che accompagnano qualunque azione di policy.

Conclusioni

L’introduzione degli indicatori BES nel percorso di formazione delle scelte programmatiche e di bilancio a livello regionale ha consentito di verificare l’importanza di affiancare all’indicatore sintetico del PIL un’altra tipologia di indicatori connessi con la misurazione del benessere. Infatti, utilizzando un indicatore sintetico del BES, il lavoro mostra, da un lato, un andamento temporale dei due indicatori differenti nelle diverse fasi del ciclo economico, dall’altro, l’integrazione di indicatori BES nel percorso di costruzione di bilancio consente di meglio delineare le alternative delle azioni di policy in relazione ai diversi effetti diretti e indiretti rispetto agli obiettivi di breve e medio periodo indicati nei documenti di programmazione economica e finanziaria regionale. In coerenza con quanto realizzato in via sperimentale a livello nazionale, si potrebbe avviare anche in ambito regionale un percorso preliminare e innovativo, per utilizzare un set di indicatori BES (integrati con alcuni individuati negli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile dell’Agenda 2030) nel ciclo di programmazione economica e finanziaria.

Nunzio Mastrorocco e Rocco Vincenzo Santandrea, IPRES

Bibliografia

COMMISSIONE EUROPEA (2009), Non solo PIL. Misurare il progresso in un mondo in cambiamento, Comunicazione al Consiglio e al Parlamento Europeo,) 433 definitivo, Bruxelles.

ISTAT (2015), Rapporto BES 2015: il benessere equo e sostenibile in Italia, ISTAT, Roma.

Mastrorocco N., Santandrea V. (2016), “Il BES nella programmazione economico-finanziaria e di bilancio regionale. Riflessioni su un ipotetico modello”, in Rapporto Puglia 2016, Cacucci Editore, Bari.